Uitspraak in de zaak-Berts
Raad van State
Datum uitspraak: 25 april 2000
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, appellant,
tegen de uitspraak van de president van de arrondissementsrechtbank te
Alkmaar van 1 februari 2000 in het geding tussen:
D. Berts te Den Helder
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij brief van 27 oktober 1999, voorzover hier van belang, heeft D. Berts
(hierna: Berts) op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB)
verzocht om inzage in de volgende originele documenten:
" 1) alle declaraties die de heer Peper
sinds zijn aantreden als minister bij het ministerie van Binnenlandse
Zaken heeft ingediend;
2) alle betalingen die er sinds het aantreden van de heer Peper voor hem
zijn gedaan, al dan niet door middel van creditcards, met uitzondering van
zijn salaris;
3) alle betalingen die er sinds het aantreden van de heer Peper door of
voor hem zijn gedaan inzake reiskosten, verblijfskosten en
representatiekosten c.a."
Bij besluit van 8 december 1999 heeft de Secretaris-Generaal
namens appellant mededeling gedaan van de bedragen die de toenmalige
Minister uit hoofde van zijn functie in 1998 en 1999 heeft gedeclareerd
voor werklunches en -diners, buitenlandse reizen, binnenlandse
dienstreizen en representatie. Het ter beschikking stellen van de
originele rekeningen is daarbij geweigerd.
Bij besluit van 14 januari 2000 heeft appellant het hiertegen door Berts
gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 1 februari 2000, verzonden op dezelfde dag, voorzover
hier van belang, heeft de president van de arrondissementsrechtbank te
Alkmaar (hierna: de president) het tegen dit besluit ingestelde beroep
gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en
appellant
opgedragen om Berts binnen tien dagen na de dag van verzending van
deze uitspraak inzage te geven in de gevraagde documenten. Deze uitspraak
is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 4 februari 2000, bij de
Raad van State per fax ingekomen op dezelfde datum, hoger beroep
ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van dezelfde datum heeft appellant, gelet op de door de
president gestelde termijn, de Voorzitter verzocht een voorlopige
voorziening te treffen. Bij uitspraak van 10 februari 2000, no.
200000651/02, verzonden op dezelfde datum, heeft de Voorzitter de
voorlopige voorziening getroffen dat in afwachting van de uitspraak van de
Afdeling in de hoofdzaak geen gevolg behoeft te worden gegeven aan de
aangevallen uitspraak, behoudens voorzover deze betrekking heeft op de
door de Minister ingediende declaratieformulieren, waarvan de declaraties
zijn gehonoreerd, alsmede dat de desbetreffende formulieren, met
inachtneming van hetgeen de Voorzitter heeft overwogen, binnen een week
na verzending van de uitspraak openbaar worden gemaakt. Deze uitspraak is
gepubliceerd in JB 2000/74.
Bij brief van 8 maart 2000 heeft Berts een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 maart 2000,
waar appellant, vertegenwoordigd door mr E.J. Daalder, advocaat te Den
Haag, en Berts in persoon zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het onderhavige verzoek van Berts heeft - kort gezegd - betrekking op
declaraties van de toenmalige Minister A. Peper en betalingen die voor en
door deze in de uitoefening van zijn functie zijn gedaan. Daarbij
kan onderscheid worden gemaakt tussen uitgaven voor maaltijden (lunches en
diners), buitenlandse reizen en relatiegeschenken/ representatiekosten.
2.2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de WOB, voorzover hier
van belang, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in
documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een
bestuursorgaan.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a onderscheidenlijk b, van deze wet
wordt daarin verstaan onder document: een bij een bestuursorgaan berustend
schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat, en onder
bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op
beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en
uitvoering ervan.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de WOB blijft het verstrekken
van informatie ingevolge deze wet achterwege voorzover het belang daarvan
niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. t/m d. (...);
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
f. (.. .);
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de
aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel
van derden.
2.3. Bij zijn besluit van 8 december 1999, zoals gehandhaafd bij
de beslissing op bezwaar, heeft appellant zich op het standpunt gesteld
dat de WOB geen verderstrekkend recht op informatie geeft omtrent
declaraties van en persoonlijke uitgaven voor een bewindspersoon dan
totaaloverzichten per categorie waarop het verzoek om informatie
betrekking heeft. Ter zitting heeft appellant zijn standpunt in zoverre
gewijzigd dat hij niet betwist dat declaratieformulieren als zodanig ook
onder de WOB vallen en in beginsel dienen te worden verstrekt.
2.3.1. De Afdeling acht dit laatste juist. Zoals de Voorzitter van
de Afdeling rechtspraak ook reeds in zijn uitspraak van 17 augustus 1993, no.
RO3.93.3747/P90 en 503.93.2334, ten aanzien van declaraties van een
burgemeester heeft overwogen, moeten declaraties die door een Minister in
de uitoefening van zijn ambt bij zijn departement zijn ingediend en die
zijn gehonoreerd, worden aangemerkt als documenten over een
bestuurlijke aangelegenheid in de zin van de WOB. Die bestuurlijke
aangelegenheid is de wijze waarop de Minister zijn ambt vervult.
2.4. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de inhoud van
de ingediende (standaard) declaratieformulieren bij een gehonoreerde
declaratie volledig openbaar moet worden gemaakt en met name ook op de
vraag of (onderliggende) nota's en bonnen dienen te worden verstrekt.
2.5. Met betrekking tot laatstgenoemde vraag overweegt de Afdeling dat de
notažs en bonnen, indien zij geheel op zichzelf worden beschouwd,
geen betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid in de zin van de
WOB. Zij kunnen echter niet worden losgezien van de functievervulling.
Op declaratieformulieren wordt veelal, al dan niet expliciet, naar notažs
en bonnen verwezen. Deze zijn zodanig met de formulieren verweven, dat
zij
moeten worden geacht daarvan onderdeel uit te maken. Aldus bezien vallen
ook de aan declaraties ten grondslag liggende notažs en bonnen onder
de WOB. Dat geldt ook voor notažs waarvan de betaling rechtstreeks door
het departement heeft plaatsgevonden.
2.6. Vervolgens is de vraag aan de orde in hoeverre de
gevraagde informatie kan worden geweigerd met een beroep op de gronden van
artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de WOB.
2.6.1. Appellant betwist het oordeel van de president dat deze relatieve
weigeringsgronden zich hier niet voordoen. Hij handhaaft uitdrukkelijk
zijn in de beslissing op bezwaar verwoorde standpunt dat bij informatie
omtrent persoonlijke declaraties en uitgaven van bewindspersonen twee
belangen in het geding zijn, te weten het belang van de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer van de desbetreffende bewindspersoon en zijn
eventuele
gesprekspartners en het belang van het goed functioneren van het openbaar
bestuur, dat meebrengt dat bewindspersonen met betrekking tot de
goede vervulling van hun taak in vertrouwelijkheid en zonodig in een
minder formele context met derden contacten kunnen onderhouden. Volgens
appellant heeft het openbaar bestuur behoefte aan een zekere mate van
"bestuurlijke intimiteit", waarmee hij doelt op het complex van intern
overleg en beraad, vertrouwelijke contacten binnen en buiten het
parlement, informeel overleg met andere bestuurders, ondernemingen,
politici en burgers. Deze bestuurlijke intimiteit verlangt volgens
appellant een zekere bescherming van de persoonlijke levenssfeer maar
daarnaast tevens de mogelijkheid van het in vertrouwelijkheid kunnen
onderhouden van contacten indien daartoe de noodzaak wordt gevoeld. Een
andere opvatting zal ten koste gaan van een goede vervulling van de
bestuurlijke taak, aldus appellant.
2.6.2. In het algemeen kan niet worden gezegd dat het belang van
de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer of het belang van het
voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken
natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden, als bedoeld in
het tweede lid, onder respectievelijk e en g, van artikel 10 van de WOB,
in een geval als het onderhavige niet aan de orde is. Dat de
desbetreffende uitgaven hebben plaatsgevonden in het kader van de
uitoefening van een publieke functie, neemt niet weg dat ook van
bestuurders in functie de persoonlijke levenssfeer in het geding kan zijn
en dat deze levenssfeer bescherming verdient. Datzelfde geldt voor degenen
met wie de contacten hebben plaatsgevonden. Openbaarmaking van bepaalde
gegevens inzake contacten met anderen op een bepaald moment kan voorts,
bij gevoelige of actuele kwesties, een bewindspersoon belemmeren in diens
functioneren. Op zichzelf kan aan de door appellant gehanteerde
weigeringsgronden relevantie dan ook niet worden ontzegd.
2.6.3. De Afdeling deelt, na met toepassing van artikel 8:29 van
de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van de desbetreffende stukken te
hebben kennisgenomen, niet het oordeel van de president dat de door
appellant genoemde belangen zich hier in het geheel niet voordoen en dat
derhalve aan een toetsing van de door appellant gemaakte afweging niet kan
worden toegekomen. Gelet op de aard van deze belangen, die, zoals
gezegd, betrekking hebben op de persoonlijke levenssfeer en op
onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken personen dan
wel van derden, kan er daarbij niet aan worden ontkomen om per
aangelegenheid en derhalve per document de vraag te beantwoorden of aan
die belangen een zodanig gewicht toekomt, dat openbaarmaking van de
gevraagde gegevens achterwege mag blijven. Deze afweging is door appellant
evenwel slechts in haar algemeenheid per categorie gegevens en niet per
concreet document gemaakt. In zoverre berust de beslissing op bezwaar niet
op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van
de Awb. Het is aan appellant om de belangenafweging te maken en aan de
rechter om haar te toetsen, waarbij aan het uitgangspunt van de WOB -
openbaarheid is regel - het nodige gewicht toekomt. De Afdeling merkt naar
aanleiding van het verhandelde ter zitting in dat verband op, dat zij het
in ieder geval gerechtvaardigd acht dat strikt persoonlijke gegevens als
huisadres en privé-bankrekeningnummer worden doorgehaald.
2.7. Uit het vorenoverwogene volgt dat de beslissing op bezwaar
in aanmerking komt voor vernietiging, nu appellant zich daarin ten
onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij op grond van de WOB niet
gehouden is om meer informatie te geven dan totaaloverzichten per
categorie waarop het verzoek om informatie van Berts betrekking heeft en
hij slechts een abstracte belangenafweging heeft gemaakt. Aangezien ook de
president bij de aangevallen uitspraak, zij het op andere gronden, tot
vernietiging van die beslissing is overgegaan, komt die uitspraak in
zoverre, met verbetering van de gronden, voor bevestiging in aanmerking.
Het hoger beroep is in zoverre ongegrond. Het hoger beroep is echter wel
gegrond voorzover de president, kennelijk zelf in de zaak voorziend,
appellant heeft opgedragen om Berts binnen tien dagen na de dag van
verzending van de uitspraak inzage te geven in de gevraagde documenten. De
aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. Appellant
zal, met inachtneming van het vorenoverwogene, een nieuwe beslissing op
het bezwaar dienen te nemen.
Daarbij dient appellant per concreet stuk gemotiveerd aan te geven
waarom naar zijn mening als uitkomst van een belangenafweging
openbaarmaking van de desbetreffende gegevens achterwege dient te blijven.
Om de afhandeling van de zaak te bespoedigen zal de Afdeling hiervoor een
termijn stellen.
2.8. Er zijn geen termen aanwezig voor
een proceskostenveroordeling.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam
der Koningin:
I. vernietigt de aangevallen uitspraak voorzover de president
appellant heeft opgedragen om Berts binnen tien dagen na de dag
van verzending van die uitspraak inzage te geven in de gevraagde
documenten;
II. draagt appellant op binnen zes weken na de dag van verzending van deze
uitspraak van de Afdeling met inachtneming daarvan een nieuw besluit te
nemen en dit aan Berts toe te zenden;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr P.J. Boukema, Voorzitter, en mr J.A.E. van der
Does en mr P. van Dijk, Leden, in tegenwoordigheid van mr R.H.L. Dallinga,
ambtenaar van Staat.